[CIR et contrôle fiscal] Les échanges entre l’administration fiscale et le Sénat lors de la commission d’enquête sur l’utilisation des aides publiques
Le 12 mars 2025, la Direction générale des Finances publiques a été auditionnée au Sénat, alors que la commission d’enquête sur l’utilisation des finances publiques à l’initiative du groupe Communiste se poursuit. Interrogés par Olivier Rietmann, président de la commission, et Fabien Gay, rapporteur, les membres du service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal et ceux de la direction des vérifications nationales et internationales se sont prononcés sur les difficultés à évaluer l’efficacité des dispositifs de soutien à l’innovation, tels que le Crédit d’Impôt Recherche.
Nous avons publié une synthèse des principaux faits tirés de cette audition mais il nous a semblé intéressant de rapporter la teneur des propos, en les regroupant par thématique.
Présentation de la DVNI, du service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal
Mme Carole Maudet, sous-directrice, adjointe et chef par intérim de la sécurité juridique et du contrôle fiscal. – J’appartiens au service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal, qui existe sous sa forme actuelle, en administration centrale, depuis octobre 2020. Il est la concrétisation de mesures prévues dans deux lois qui datent de 2018, la loi pour un État au service d’une société de confiance, dite Essoc, et la loi relative à la lutte contre la fraude. Cela correspond à la dichotomie que nous faisons entre le contribuable de bonne foi et celui qui élude l’impôt de manière intentionnelle.
Sur les grandes entreprises, l’organisation du contrôle fiscal opère à trois niveaux : départemental, interrégional et national. C’est la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) qui est chargée du contrôle fiscal des grandes entreprises nationales et internationales, ainsi que de leurs filiales, dont les actifs bruts sont supérieurs ou égaux à 400 millions d’euros ou dont le chiffre d’affaires dépasse 152,4 millions d’euros pour les ventes et 76,2 millions d’euros pour les prestations de service. C’est ainsi que se définit le portefeuille de la DVNI, qui dispose de vingt-cinq brigades de vérification spécialisées par secteur socio-professionnel.
Cette direction est particulièrement attentive à tous les schémas et montages qui permettent la fraude ou l’évasion fiscale au sens large. Comme l’a rappelé Olivier Touvenin (chef du service de la gestion fiscale), le recouvrement des créances de la DVNI est assuré essentiellement par la direction des grandes entreprises, au sein de la DGFiP, ainsi que par les services territoriaux pour les impôts locaux.
Sur la DVNI en matière de contrôle. Cette direction est basée en région parisienne. Sur ses 500 agents, 100 travaillent en bureau et 400 sont sur le terrain, avec compétences dans l’Hexagone et ultramarines.
Pratiques en matière de contrôle du CIR et intervention du MESR
La DVNI occupe une place centrale en matière de contrôle de la comptabilité des entreprises bénéficiaires de crédit d’impôts et de réductions d’impôts.
Dans le cadre d’un contrôle, de manière générale, les réductions d’impôt et les crédits d’impôt déclarés font partie des éléments qui sont systématiquement examinés lorsqu’il s’agit de vérifier la comptabilité des entreprises bénéficiaires. La DVNI est en première ligne sur ces sujets.
Sur le CIR, la complexité du contrôle tient pour nous à la nécessité d’avoir, dans certains cas, des connaissances scientifiques ou techniques approfondies, de sorte que nous devons très souvent impliquer le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche pour réaliser des expertises complémentaires. Autrement dit, nous devons faire appel à une expertise extérieure pour nous assurer de l’éligibilité de ce qui nous est présenté au dispositif du CIR.
Les contrôles que nous effectuons sur le CIR sont de deux types.
Tout d’abord, nous réalisons des contrôles sur pièces, ce qui correspond à un travail de bureau, au cours duquel l’administration analyse la déclaration CIR de l’entreprise et l’ensemble des justificatifs qu’elle a fournis. Les pôles de contrôle et d’expertise (PCE), dans les directions territoriales, exécutent ce travail et les contrôles concernent principalement l’instruction des demandes de remboursement au titre du CIR.
Ensuite, après le contrôle sur pièces, nous exerçons un contrôle sur place, destiné à vérifier la réalité des dépenses qui ont été présentées, ainsi que la nature des projets engagés. Très souvent, des experts partenaires interviennent pour garantir une plus grande rigueur dans l’évaluation scientifique des projets qui nous sont présentés. Cela contribue également à alléger la charge des vérificateurs, qui ne sont pas forcément spécialistes de tel ou tel domaine.
Nous constatons que l’exercice du contrôle devient de plus en plus compliqué. Depuis 2014, nous disposons d’un protocole qui encadre la collaboration entre notre administration, la direction générale des entreprises et la direction générale de la recherche et de l’innovation, pour garantir l’harmonisation des contrôles et la possibilité de faire appel à un certain nombre d’experts.
M. Olivier Touvenin, chef du service de la gestion fiscale – En ce qui concerne le CIR, il importe de concilier deux choses.
– D’une part, il convient de répondre à l’attente des entreprises et des pouvoirs publics en débloquant rapidement les montants pour les demandeurs ne présentant aucun risque, dans l’optique d’aider les entités qui font de la recherche.
– D’autre part, il faut s’assurer que les demandes présentées le soient à bon escient.
La grille d’analyse des risques est donc un élément important, que nous actualisons régulièrement en fonction de nos retours d’expérience. Nous avons également redynamisé notre partenariat avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Nous avons aussi des objectifs de simplification : les délais de versement doivent être plus rapides, car énormément de demandes sont légitimes.
Par ailleurs, le CIR a fait l’objet récemment d’un recentrage en projet de loi de finances, ce qui devrait nous permettre de faciliter les contrôles pour les resserrer sur les cas les plus discutables et engendrer des délais de versement plus rapides.
Par ailleurs l’ensemble des services de la DGFiP travaille sur les vulnérabilités potentielles des dispositifs d’aides mis en place. L’administration se donne les moyens de lutter contre la fraude aux dépenses fiscales et aux aides publiques, qui concerne principalement les crédits ou réductions d’impôts. Elle s’efforce de prendre en compte les dispositifs associés dès la programmation des contrôles fiscaux et de croiser leurs informations avec les renseignements fournis par d’autres services – la gendarmerie, justice, affaires sociales ou douane.
Mme Carole Maudet – Il n’y a pas que les grandes entreprises, d’ailleurs, qui sont concernées.
Je rappelle aussi la création au sein de la mission interministérielle de coordination anti-fraude (Micaf) d’une cellule de veille et d’analyse des risques de fraude aux aides publiques. L’ensemble des services de la DGFiP travaille sur les vulnérabilités potentielles des dispositifs d’aides mis en place. Nous effectuons un important travail, notamment en matière de fraude à la rénovation énergétique.
Nous avons également mis à jour, avec le service de la gestion fiscale, notre grille d’analyse des risques, qui permet de passer au tamis les demandes de remboursement CIR et de détecter d’éventuels signaux d’alerte qui nécessitent un contrôle plus approfondi.
Très récemment, à la fin de l’année 2024, nous avons révisé le protocole entre la DGFiP, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et la direction générale des entreprises, pour accroître la flexibilité des quotas d’expertise et faire en sorte de pouvoir mobiliser plus rapidement les experts.
Types de fraudes constatés
Les problèmes que nous rencontrons dans le cas du CIR concernent l’ensemble du dispositif, que ce soit les entités visées, la nature des travaux ou les dépenses éligibles. Nous pourrons vous transmettre davantage d’éléments sur le sujet.
Pami les différents types de fraudes que nous avons pu rencontrer lors de nos contrôles, il y a celle grâce à laquelle deux entreprises distinctes sont parvenues à obtenir un CIR pour une seule et même dépense engagée. C’est un schéma assez classique que nos services connaissent bien.
Il est évident que les contrôles que nous pourrons faire ne couvriront pas le même périmètre, quand nous les exécutons sur pièces ou sur place. Dans le second cas, les investigations sont beaucoup plus approfondies.
Compte tenu des enjeux que draine le CIR, je tiens à souligner les évolutions récentes qui ont eu lieu et à vous indiquer des perspectives d’amélioration possibles en matière de contrôle et de sécurité juridique.
Nous avons notamment l’idée de promouvoir le recours au rescrit, qui permet de sécuriser l’entreprise en lui donnant, en amont, une position claire de notre part.
M. Olivier Rietmann, président. – Le montant du dossier CIR constitue-t-il un élément susceptible de vous inciter à plus de contrôles ?
Mme Carole Maudet. – Nous ne pouvons pas trop divulguer notre doctrine interne, car ceux qui souhaitent frauder cherchent à contourner nos modalités de contrôle. Nous adaptons d’ailleurs assez régulièrement nos fiches. Le montant peut effectivement constituer un motif d’alerte, mais il y en a d’autres… […]
M. Fabien Gay, rapporteur. – L’entreprise qui fraude sciemment le CIR peut-elle présenter une demande à l’administration au cours de l’exercice suivant pour bénéficier à nouveau de cet avantage fiscal ?
Mme Carole Maudet. – En tout état de cause, la fraude passée entre dans nos grilles d’analyse de risques.
M. Olivier Rietmann, président. – Vos services veillent-ils à contrôler l’abus de droit, c’est-à-dire le cas d’entreprises qui multiplient leurs filiales dans le but d’obtenir cette enveloppe de 30 millions d’euros ?
M. Nicolas Chayvialle, sous-directeur de la fiscalité directe des entreprises – Nous n’avons pas le sentiment que la logique industrielle des groupes est liée à l’optimisation du CIR via les dépenses de recherche, même s’il peut toujours y avoir des abus de droit.
M. Olivier Touvenin. – Pour le coup, le CIR est associé à une dépense effective qui doit être qualifiée et répondre à certains critères. Les entreprises ne peuvent développer des activités de recherche fictives : elles doivent déposer une demande, présenter des justificatifs et se soumettre à certains types de contrôle. Dans ces conditions, il ne semble pas réaliste de créer une filiale uniquement dans l’intention de bénéficier du CIR.
M. Nicolas Chayvialle. – Chaque entité d’entreprise qui engage 100 millions d’euros de dépenses de recherche peut se voir verser 30 millions d’euros au titre du CIR. Il peut s’agir autant de la maison mère que des filiales – à condition que ces dernières conduisent des activités de recherche -, car ce crédit d’impôt n’a pas été conçu dans une approche de groupe.
Difficultés dans le suivi des données de contrôle et des dispositifs de financement
M. Olivier Rietmann, président. – Quel est le pourcentage de dossiers contrôlés, pour le CIR, mais aussi pour les autres dispositifs ? La semaine dernière, d’autres services nous ont annoncé contrôler à peine 10 % des dossiers sur lesquels leur contrôle s’exerçait. Êtes-vous dans le même ordre de grandeur, ou plutôt sur un taux de 80 à 90 % ?
Mme Carole Maudet. – Nous ne sommes pas à 80 ou 90 % de dossiers contrôlés. La DGFiP dispose de nombreuses applications informatiques, mais certains chiffres sont compliqués à obtenir. Ceux du contrôle fiscal sont traités via l’application Alpage et celle-ci ne permet pas de quantifier le nombre de contrôles incluant l’examen d’un CIR. En revanche, nous pouvons calculer le nombre de contrôles ayant abouti à des rectifications sur le montant du CIR, sans pouvoir déterminer, toutefois, si cette rectification remet en cause en partie ou en totalité le crédit d’impôt.
Nous vous communiquerons bien évidemment le pourcentage de dossiers contrôlés. En moyenne, nous effectuons entre 39 000 et 40 000 contrôles externes par an, sur tous types d’impôts. En revanche, sur les centres de services partagés (CSP), les contrôles, qui se font en bureau, se montent à des centaines de milliers. J’ai calculé qu’en 2023, 623 dossiers de contrôle fiscal externe clos, sur les 39 000, comportaient des rectifications relatives au CIR, soit 18 % des dossiers.
De toute évidence, nous ne contrôlons pas l’entièreté des entreprises bénéficiant de tels dispositifs ; nous n’en avons tout simplement pas les moyens humains et matériels. L’intérêt est de cibler le contrôle fiscal, qui, je le rappelle, a une visée à la fois budgétaire, dissuasive et répressive. Du reste, nous assurons notre présence sur le territoire à partir d’une grille d’analyse des risques, pour couvrir l’ensemble du tissu fiscal.
Très souvent, les personnels présents sur le terrain nous font part d’un certain nombre de failles lors de la mise en place de tel ou tel dispositif fiscal, ou de schémas de fraude particulièrement astucieux. Chaque année, le service de sécurité juridique et du contrôle fiscal travaille, aux côtés de la direction de la législation fiscale, à faire évoluer les dispositions du code général des impôts et du livre des procédures fiscales concernées. Toutefois, il s’agit d’un exercice assez récent.
Au demeurant, je précise que la DVNI réalise 1 100 des 39 000 contrôles fiscaux externes conduits chaque année.
M. Fabien Gay, rapporteur. – Comprenez notre étonnement : dès que l’on commence à poser un certain nombre de questions précises autour des quelque 2 200 dispositifs, qui représentent tout de même 83 milliards d’euros de dépenses, soit 18 % du budget général, dont 9 % directement pour les entreprises, nous n’obtenons que des réponses floues ! Qui se charge d’évaluer ces dispositifs ? Le sont-ils d’ailleurs tous ?
M. Nicolas Chayvialle. – Un programme d’évaluation des dispositifs fiscaux est prévu, inscrit en loi de finances. Les dispositifs ont vocation à être évalués par les services internes du ministère de l’économie et des finances, notamment par l’inspection générale des finances (IGF). La Cour des comptes s’en charge aussi parfois.
M. Fabien Gay, rapporteur. – Vos services ne sont donc pas sollicités directement pour l’évaluation de l’efficacité de la dépense publique ?
M. Olivier Touvenin. – Dès lors que la Cour des comptes s’empare d’un sujet touchant aux dépenses fiscales, elle nous interroge. Mais le travail d’évaluation, lui-même, ne dépend pas de nous.
Le travail de la DLF est de contrôler les dispositifs fiscaux. Mais la mesure exacte de l’atteinte des objectifs est toujours un exercice assez évanescent. Prenons la recherche, par exemple. Sommes-nous capables, même au terme d’un audit assez précis, d’estimer l’impact du CIR sur les dépenses de recherche et développement d’une entreprise ? Cela relève de la politique de l’entreprise elle-même : il est donc difficile d’obtenir des chiffrages précis. Les dispositifs fiscaux sont des dispositifs incitatifs. Par nature, il n’est pas aisé de les évaluer à l’euro près.
On peut seulement constater ensuite, dans le cadre d’un rapport, que la mesure n’a pas porté ses fruits ou que le dispositif n’est pas adapté parce qu’il est trop large. C’est ce qui a été fait pour le CIR quand on a décidé d’en réduire la focale.
M. Olivier Rietmann, président. – Peut-être faudrait-il prévoir dès le départ des critères d’évaluation, en fonction des objectifs du dispositif mis en place ? Ce n’est pas facile, mais ça devrait être faisable. C’est d’ailleurs un vrai problème lorsque nous examinons le projet de loi de finances, car nous nous demandons souvent s’il convient ou non de poursuivre certaines politiques. Notamment en ce qui concerne l’accompagnement des entreprises, j’aimerais bien que nous ayons d’autres critères que le simple coup de rabot !
M. Fabien Gay, rapporteur – Le Sénat aimerait simplement disposer de chiffres et d’évaluations concrètes. Les aides directes et indirectes aux entreprises constituent le premier budget de l’État, mais aucune administration n’est en mesure de nous apporter des réponses précises et chiffrées. Quant aux évaluations, j’ai bien compris qu’elles sont « évanescentes », pour reprendre vos éléments de langage, puisque tout le monde nous répond que nous ne disposons pas des outils pour les réaliser. Comment prendre les bonnes décisions politiques dans ces conditions ? C’est un peu cet étonnement commun qui nous réunit aujourd’hui, malgré notre diversité politique. Nous aimerions avoir des chiffres et du concret.
M. Nicolas Chayvialle. – La difficulté est aussi accrue par votre demande, qui est à 360 degrés. Vous nous avez demandé d’évaluer la part des grandes entreprises dans plusieurs centaines de dispositifs. Lors du dépôt du projet de loi de finances, nous disposons d’un chiffrage de la grande majorité des dispositifs de dépenses fiscales. La difficulté consiste à dégager de ces montants la part allant à une catégorie – les grandes entreprises – qui n’a pas été identifiée a priori par le législateur. Celui-ci a créé, non pas un crédit d’impôt pour les grandes entreprises, mais un crédit d’impôt pour la recherche. Si vous nous demandez de calculer, parmi la dépense afférente au CIR, la part dont les grandes entreprises sont bénéficiaires, nous allons le faire, mais il nous faut un peu de temps. Idem si vous voulez que l’on fasse le même exercice pour plusieurs centaines de dépenses fiscales. C’est un travail important, qui prendra nécessairement du temps.
M. Hugo Jacquemin, adjoint à la cheffe du bureau coordination et synthèse. – Vous vous étonniez de la concordance temporelle entre les réflexions récentes de l’administration et votre commission d’enquête. Depuis 2018, les conférences fiscales et les conférences budgétaires, qui sont systématiquement organisées par la direction du budget et la direction de la législation fiscale avec chacun des ministères, prennent en compte systématiquement les dépenses fiscales jugées inefficaces.
En outre, le programme d’évaluation, qui est public et figure au tome II de l’annexe « Évaluation des voies et moyens », date de la réforme en 2021 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), entrée en vigueur pour les lois de finances applicables à l’exercice 2023.
CONCLUSION :
L’évaluation du coût des aides publiques demeure complexe en l’absence d’organisme clairement en charge de ce suivi et dépend de la réalisation d’études d’impact, qui, concernant le CIR, ont été pourtant nombreuses depuis 2020. Dans la Commission d’enquête sur les défaillances des pouvoirs publics face à la multiplication des plans de licenciements, menée par l’Assemblée Nationale, Mme Carine Camby, présidente de la 1re chambre de la Cour des comptes avance qu’un travail va bientôt être lancé sur plusieurs dispositifs fiscaux, et que pour le CIR, il le sera avec une autre chambre, les résultats seront disponibles début 2026. Seront notamment analysés les effets en matière d’emplois, et le rapport entre leur coût budgétaire et les résultats obtenus. Mme Camby relève que « l’analyse de ces aides révèle une insuffisance globale des évaluations menées par les administrations. Trop souvent, les résultats attendus au regard des montants engagés par le contribuable ne sont ni clairement définis, ni effectivement mesurés.« .
La précédente analyse du CIR par la Cour des comptes date de 2013 (L’évolution et les conditions de maîtrise du crédit d’impôt en faveur de la recherche), et plusieurs propositions ont été reprises ces dernières années comme l’abaissement des frais de fonctionnement sur le personnel, ou encore la suppression de certaines dépenses de la liste des coûts éligibles au CIR (jeunes docteurs, veille technologique, frais de brevets)
Source :
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/celicen/l17celicen2425003_compte-rendu